《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》与2019年有什么不同

《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（发改规划〔2020〕532号），去年我们曾将2019年新型城镇化建设重点任务与2018年重点任务做了一个对比分析，此次我们同样结合2019年重点任务对《2020年新型城镇化建设重点任务》进行解读，文件的核心内容主要有以下几块：

一、提高农业转移人口市民化质量

督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制。推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制。促进农业转移人口等非户籍人口在城市便捷落户。推动超大特大城市和Ⅰ型大城市改进积分落户政策，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。提高居住证发证量和含金量，推动未落户常住人口逐步享有与户籍人口同等的城镇基本公共服务。2018年中小城市和小城镇已经全面放开落户，2019年进一步提出Ⅱ型大城市（100 万—300万）全面取消落户限制（18年只是要求不得实行积分落户、放宽社保年限门槛），Ⅰ型大城市（300 万—500万）要全面放宽取消重点群体落户限制（18年只是要求积分落户的需提高社保居住年限的权重，鼓励放开落户总量上限），超特城市要增加落户规模、精简积分项目，以社保、居住年限为主要权重（18年要求区分城区、新区和所辖市县，制定差别化落户条件），2020年对落户的放开基本保持了2019年的力度，中央的思路很明确，除几个超特城市外全部放开，实现劳动力要素的市场化配置。事实上，即便是仍保留积分落户限制的超特城市，其户籍含金量也在不断下降，例如上海，无非是在购房资格等极个别领域有所区别，而且常住社保满五年后同样能买房，其他诸如入学、医疗等公共服务多年常住居民和户籍人口完全相同，户籍枷锁很大程度上已经名存实亡。

加大“人地钱挂钩”配套政策的激励力度。提高城市政府吸纳农业转移人口落户积极性，加大农业转移人口市民化奖励资金支持力度，加大新增建设用地计划指标与吸纳落户数量挂钩力度。“人地钱挂钩”是三年重点，每年都列专条阐述，而且2018、2019年只是深化“人地钱挂钩”等配套政策，今年则是加大激励力度，私以为该条本质上是要素市场化的体现，劳动力、土地、资本等要素的合理化配置改革。当然，这种市场化必然进一步导致大小城市分化加剧。

二、优化城镇化空间格局

加快发展重点城市群（哈长、长江中游、中原、北部湾城市群；关中平原城市群、兰州—西宁、呼包鄂榆等城市群；天山北坡、滇中等边疆城市群及山东半岛、黔中等省内城市群）。大力推进都市圈同城化建设（成渝双城经济圈、南京、西安、福州等都市圈）。提升中心城市能级和核心竞争力（优化发展直辖市、省会城市、计划单列市、重要节点城市等中心城市，强化用地等要素保障，优化重大生产力布局）。城市群和都市圈建设依然是今年的重点任务，连续三年重点提出，足以见得中央对该发展方向的坚定不移，因此群圈核心城市未来的发展和地位是有保障的，是最保值的，特别关注群里核心城市的圈边次级城市的成长机会，它们是受益最显著的，最有可能获取增值收益的。

推进以县城为重要载体的新型城镇化建设。推进边境地区新型城镇化建设。推进大型搬迁安置区新型城镇化建设。这三个推进算是社会主义应有之义吧。

规范发展特色小镇和特色小城镇（强化底线约束，严格节约集约利用土地、严守生态保护红线、严防地方政府债务风险、严控“房地产化”倾向，进一步深化淘汰整改）。特色小镇近三年都有提及，从2018年的“引导”，到2019年的“支持”，再到2020年的“规范”，我们从《重点任务》对其措辞的变化可以体会出中央态度的细微不同，毕竟挂羊头卖狗肉的太多了。

三、提升城市综合承载能力

补齐城市公共卫生短板。改革完善疾病预防控制体系，健全公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制，完善重大疫情预警、救治和应急处置机制，强化重要物资储备，推动城市群、都市圈内城市建立联防联控机制。整治城市环境卫生死角，建立严格检疫、定点屠宰、冷鲜上市的畜禽产品供应体系，健全污水收集处理和生活垃圾分类处理设施。这条是针对今年新冠疫情新提出的，疫情也暴露出了我国新型城镇化建设过程中城市公共卫生方面的短板，因此中央在今年的重点任务中着重提及此点。

加快推进城市更新。改造一批老旧小区，完善基础设施和公共服务配套，引导发展社区便民服务。改造一批老旧厂区，通过活化利用工业遗产和发展工业旅游等方式，将“工业锈带”改造为“生活秀带”、双创空间、新型产业空间和文化旅游场地。改造一批老旧街区，引导商业步行街、文化街、古城古街打造市民消费升级载体，因地制宜发展新型文旅商业消费聚集区。改造一批城中村，探索在政府引导下工商资本与农民集体合作共赢模式。开展城市更新改造试点，提升城市品质和人居环境质量。2018年、2019年的新型城镇化建设重点任务中都未提及城市更新，该项为今年新增。事实上，北上广深一线城市因其发展成熟度较高，在较早阶段便已开展城市更新、城中村改造项目，并制定了相关的政策，如上海《关于本市开展“城中村”改造地块的实施意见》（沪府【2014】24号）、《上海市城市更新实施办法》（2015）、《上海市城市更新实施细则》（2015）等。随着我国城市迅速发展，除了几个特大城市外，其他经济较发达的城市也开始逐渐进入更新改造阶段，因此今年的重点任务将其提升到全国层面。房地产增量市场以肉眼可见的速度下降，粗放的高周转模式将越来越不适用当下的市场，相信用不了几年我国房地产市场将全面迈入精耕细作的存量市场中，资本的游戏适合行业萌芽期，对一个成熟市场而言更多的还是产品的较量。

改革建设用地计划管理方式。推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。鼓励盘活低效存量建设用地，控制人均城市建设用地面积。修改土地管理法实施条例并完善配套制度，分步实现城乡建设用地指标使用更多由省级政府负责，将由国务院行使的农用地转为建设用地审批权以及永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的土地征收审批权，授权省级政府或委托试点地区的省级政府实施。探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。这条是呼应2020年03月12日国务院《关于授权和委托用地审批权的决定》，《决定》下放农转用审批权限至省级政府，赋予省级人民政府更大用地自主权，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，同时也是配合实现“人地钱”协同流动的目标，让地方政府能更灵活地配置用地指标，满足不同地区、项目的用地需求。

改进城市治理方式。推动城市政府向服务型转变、治理方式向精细化转型、配套资源向街道社区下沉。加强和创新社区治理，引导社会组织、社会工作者和志愿者等参与，大幅提高城市社区综合服务设施覆盖率。提高国土空间规划水平，顺应城市发展逻辑和文化传承，落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针，加强建筑设计和城市风貌管理，提高城市绿色建筑占新建建筑比重。2018年里原本有类似阐述，但2019年弱化了，今年又重新强调，强调城市治理向精细化、服务化转变也意味着我国新型城镇化从原来单纯物理的物理建设向内涵建设转变，城镇化不仅仅钢筋水泥的延伸，也涵盖居民生活方式的演变，人本精神在城镇化的进程中不断得到体现和深化，这一方面是政府建设的进步，另一方面也是居民对更高生活品质的追求。

“改善城市公用设施、实施新型智慧城市行动、改革城市投融资机制、改进城市治理方式”这几项变化不大，不过“智慧城市”的重要有所提升，而城市产业布局和空间规划相对有所弱化。不是说空间规划不重要，而是2019年为了呼应《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的出台，当年的重点任务对此浓墨一笔，《意见》明确到2020年基本建立国土空间规划体系，逐步建立起“多规合一”的规划编制审批体系、实施监管体系、法规政策体系和技术标准体系，基本完成市县以上各级国土空间总体规划的编制，初步形成全国国土空间开发保护的“一张图”，因此今年便不再对此诉诸过多笔墨了。2019年提倡大城市发展高端产业、生产性服务业，中小城市承接转移产业、发展先进制造业，避免同质竞争，今年则不提大小城市产业差异化分布，可能是实践中遇到了新的难题，毕竟哪个城市不想往高端了发展产业，凭什么只能做接盘侠？当然这只是个人揣测，并无根据。

四、加快推进城乡融合发展

加快推进国家城乡融合发展试验区改革探索。指导试验区分别制定实施方案。推动试验区在健全城乡人口迁徙制度、完善农村产权抵押担保权能、搭建城乡产业协同发展平台等方面先行先试，引导县级土地储备公司和融资平台公司参与相关农村产权流转及抵押，加快探索行之有效的改革发展路径。这条是新出来的，主要是呼应2019年12月19日十八部门联合印发的《国家城乡融合发展试验区改革方案》（11个国家城乡融合发展试验区分别是：浙江嘉湖片区、福建福州东部片区、广东广清接合片区、江苏宁锡常接合片区、山东济青局部片区、河南许昌、江西鹰潭、四川成都西部片区、重庆西部片区、陕西西咸接合片区、吉林长吉接合片区）。2019年重点任务也提到了农村产权担保、流转抵押，但今年进一步明确了土地储备公司和融资平台公司的参与。

全面推开农村集体经营性建设用地直接入市。出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。允许农民集体妥善处理产权和补偿关系后，依法收回农民自愿退出的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地使用权，按照国土空间规划确定的经营性用途入市。启动新一轮农村宅基地制度改革试点。这条力度提升了，2019年仅仅是允许农村集体经营性建设用地入市，今年是全面推开，主要得益于新土地管理法的出台，为集建地入市扫清了法律障碍，而且目前相关的实施条例正在征求意见，配套的指导意见年内应该也会出台，相信今年各地方的实施细则出台后会有一批集建地密集入市。

加快引导工商资本入乡发展。促进城乡公共设施联动发展。这两条变化不大，近三年都是号召社会资本入乡，加强农村基础设施建设、公共服务覆盖是长期坚持的目标。

今年城乡融合这部分没有提农村经济多元发展、一二三产业融合了，鉴于2019 年底已基本完成农村集体资产清产核资工作，所以集体资产相关的内容也不再提及。