有关光伏发电产业用地政策的问答

近日，中央财经调查栏目曝光湖北安陆市占用高标田改建光伏电站问题，再次引发光伏用地政策的热议。这些年，国家层面出台光伏用地政策较多，散见于不同文件中，存在政策碎片化问题，连续性、逻辑性等也值得商榷。2023年3月，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司联合印发《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》，提出引导项目合理布局、光伏发电项目用地实行分类管理、加快办理项目用地手续、加强用地监管、稳妥处置历史遗留问题等五方面措施。这应是光伏用地最新的政策，作为基层工作人员，应该重点把握哪些问题呢？本人作了简单梳理，供大家参考（后附：历年有关光伏发电项目用地政策的规定）。

　1.光伏发电项目新增用地用林用草审批的规划依据是什么？

       （1）光伏发电产业发展规划（绿色能源发展规划等专项规划）（发改局）。（2）重点建设项目清单。大型光伏基地和光伏发电项目需例入市、县、乡镇国土空间总体规划中的重点建设项目清单。（3）国土空间规划“一张图”。在符合“三区三线”管控规则的前提下，相关项目经可行性论证后可统筹纳入国土空间规划“一张图”。

   2.光伏发电项目哪些地类鼓励使用？

     （1）未利用地。主要包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩等。

     （2）存量建设用地。

　3.光伏发电项目哪些农用地可以有条件占用？

        基本农田、耕地以外其他农用地可以有条件占用。如园地、灌木林地、畜禽饲养地、设施农业用地、坑塘水面、养殖水面等。光伏开发占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。

4.光伏发电项目哪些地类不得占用或严禁占用？

        （1）耕地不得占用。耕地又分为水田、旱地。

      （2）永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区严禁占用。永久基本农田：是指中国按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本草原：重要放牧场，割草地，用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地，对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原，作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原，草原科研、教学试验基地，国务院规定应当划为基本草原的其他草原。Ⅰ级保护林地：主要是指国家的自然保护区、世界自然遗产等等，不允许任何经营性的活动。东北内蒙古重点国有林区：是指东北、内蒙古国有林区的国家重点森工企业的施业区，由国务院或原国家计委批准建立的国有林业局的经营范围组成，其间各类土地由国有林业局等林业单位经营管理、依法使用。

5.光伏发电项目占用林地建设有什么要求？

       可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板。林光互补光伏支架最低点应高于灌木高度1米以上。光伏方阵按规定使用灌木林地的，施工期间应办理临时使用林地手续，运营期间相关方签订协议，项目服务期满后应当恢复林地原状。

　6.光伏发电项目占用草地建设有什么要求？

       光伏方阵用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部门应科学评估本地区草原资源与生态状况，合理确定项目的适建区域、建设模式与建设要求。鼓励采用“草光互补”模式。

　7.光伏发电项目选址有什么要求？

        在严格保护生态前提下，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地；对于油田、气田以及难以复垦或修复的采煤沉陷区，推进其中的非耕地区域规划建设光伏基地。项目选址应当避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区（光伏发电项目输出线路允许穿越国家沙化土地封禁保护区）等；涉及自然保护地的，还应当符合自然保护地相关法规和政策要求。

8.光伏发电项目用地主要包括哪些类型？

      （1）光伏方阵用地（含光伏面板、采用直埋电缆敷设方式的集电线路等用地）

      （2）配套设施用地（含变电站及运行管理中心、集电线路、场内外道路等用地，具体依据《光伏发电站工程项目用地控制指标》的分类）。

9.光伏方阵用地是否需要审批？

        光伏方阵用地不得改变地表形态，以第三次全国国土调查及后续开展的年度国土变更调查成果为底版，依法依规进行管理。实行用地备案，不需按非农建设用地审批。

　10.光伏发电项目哪些用地需要按建设用地管理？

        光伏发电项目配套设施用地，按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续。其中，涉及占用耕地的，按规定落实占补平衡。

11.光伏发电项目的配套道路怎么认定？

       符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理，涉及占用耕地的，按规定落实进出平衡（按新政策，应做占补平衡）。其他道路按建设用地管理。

12.光伏发电项目用地怎么取得？

      （1）光伏发电项目用地涉及使用建设用地的，可依照土地征收规定办理土地征收手续。

       （2）光伏方阵用地允许以租赁等方式取得，用地单位与农村集体经济组织或国有土地权利主体、当地乡镇政府签订用地与补偿协议，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。

13.光伏发电项目用地如何管？

        自然资源和林草主管部门在开展年度国土变更调查时，将光伏方阵的占地范围作为单独图层作出标注，作为用地监管的基本依据。省级自然资源和林草主管部门要加强对光伏发电项目用地，特别是光伏方阵用地的日常监管，不得改变土地用途，严禁擅自建设非发电必要的配套设施。各地要将光伏发电项目用地纳入日常督察执法，及时发现和严肃查处违法违规用地行为。

14.光伏发电项目如何处置历史遗留问题？

         2023年3月20日之前已按照《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）规定批准立项的光伏发电项目（包括动工和未动工建设），可按批准立项时用地预审和用地有关意见执行，不得扩大项目用地面积和占用耕地林地草地面积；已经通过用地预审或地方明确用地意见、但项目未立项的，按本《通知》规定要求执行。生态保护红线内零星分布的已有光伏设施，按照相关法律法规规定进行管理，严禁扩大现有规模与范围，项目到期后由建设单位负责做好生态修复。

附：历年有关光伏发电项目用地政策的规定（部分政策来自岳晓武局长“光伏发电项目用地解决方案:政策与适用”。）：

        1.国土资源部等六部委《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）（2015年9月10日印发，有效期8年，应该是最早对光伏项目用地有明确规定）明确：

        属于水资源循环利用与节水、新能源发电运营维护、环境保护及污染治理中的排水、供电及污水、废物收集、贮存、利用、处理以及通信设施的项目，可按公用设施用途落实用地；

        采取差别化用地政策支持新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

       2.2016年10月13日，国土资源部《关于光伏发电用地有关事项的函》（国土资厅函〔2016〕1368号）明确：

        对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续，其中农用地的类型按照土地调查成果认定，光伏方阵的面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规[2015]11号）核定。

        3.《国土资源部国务院扶贫办国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规[2017]8号）（2017年9月25日印发，有效期5年）明确：

       除本文件确定的光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目（以下简称光伏复合项目）外，其他光伏发电站项目用地应严格执行国土资规[2015]5号文件规定，使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案，其他用地部分应当办理建设用地审批手续；使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目，按建设用地和未利用地管理的，应严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规[2015]11号文）要求，合理利用土地。

        积极保障光伏扶贫项目用地。对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，各地在编制土地利用总体规划和年度土地利用计划中应予以重点保障，并依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

       规范光伏复合项目用地管理。对于使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，省级能源局、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。其中对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面，破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。

        对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路塔杆基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

        4.《产业用地政策实施工作指引（2019版）》规定：

依据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）的规定，光伏、风力发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。依据《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）的规定，对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目，其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。其中，农用地、未利用地按照土地调查成果认定，光伏方阵用地面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）核定。

　5.《国务院办公厅转发国家发展改革委国家能源局关于促进新时代新能源高质量发展实施方案的通知》（国办函〔2022〕39号）明确：

        加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设。加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系，在土地预审、规划选址、环境保护等方面加强协调指导，提高审批效率。

        促进新能源开发利用与乡村振兴融合发展。鼓励地方政府加大力度支持农民利用自有建筑屋顶建设户用光伏，积极推进乡村分散式风电开发。统筹农村能源革命与农村集体经济发展，培育农村能源合作社等新型市场主体，鼓励村集体依法利用存量集体土地通过作价入股、收益共享等机制，参与新能源项目开发。

        完善新能源项目用地管制规则。建立自然资源、生态环境、能源主管部门等相关单位的协同机制。在符合国土空间规划和用途管制要求基础上，充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，布局建设大型风光电基地。将新能源项目的空间信息按规定纳入国土空间规划“一张图”，严格落实生态环境分区管控要求，统筹安排大型风光电基地建设项目用地用林用草。地方政府要严格依法征收土地使用税费，不得超出法律规定征收费用。

       提高国土空间资源利用效率。新建新能源项目要严格执行土地使用标准，不得突破标准控制，鼓励推广应用节地技术和节地模式，用地节约集约化程度必须达到国内同行业先进水平。优化调整近岸风电场布局，鼓励发展深远海风电项目；规范设置登陆电缆管廊，最大程度减少对岸线的占用和影响。鼓励“风光渔”融合发展，切实提高风电、光伏发电项目海域资源利用效率。

       6.《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》（国发〔2021〕25号）明确：

         加强乡村清洁能源建设。提高电能在农村能源消费中的比重。因地制宜推动农村地区光伏、风电发展，推进农村生物质能源多元化利用，加快构建以可再生能源为基础的农村清洁能源利用体系。

        7.《国务院关于印发“十四五”现代综合交通运输体系发展规划的通知》（国发〔2021〕27号）明确：

         规划建设便利高效、适度超前的充换电网络，重点推进交通枢纽场站、停车设施、公路服务区等区域充电设施设备建设，鼓励在交通枢纽场站以及公路、铁路等沿线合理布局光伏发电及储能设施。

        8.除国家层面政策外，一些省份也出台了各自的细化政策，比如浙江：2016年6月29日，《浙江省国土资源厅关于补齐短板促进转型发展的实施意见》明确鼓励使用沿海滩涂、废弃矿山等非耕地资源建设光伏发电项目，对不占压土地、不破坏耕作层的用地部分，可按原地类认定，在年度土地变更调查时作出标注。