《金寨县政府投资建设项目审计监督办法》起草说明

一、起草背景

（一）全国人大常委会法工委要求

全国人大常委会法工委在2017年6月5日出具的《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号）中明确：地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。

（二）审计署、审计厅要求

1.审计署于2017年9月6日印发《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（审投发〔2017〕30号）（以下统称《意见》），明确要求各级审计机关要牢固树立依法审计意识，坚持在法定职责权限范围内开展审计工作，独立行使审计监督权，不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动。

2.安徽省审计厅于2018年12月19日印发《安徽省审计厅关于进一步贯彻落实〈审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见〉的意见》，就审计机关投资审计尚未全面退出项目建设管理、投资审计转型推进较慢等问题提出具体意见。

3.审计署办公厅于 2019年6月28日印发《〈关于进一步完善和规范投资审计工作的意见〉贯彻落实中常见问题解答》（审办投发〔2019〕59号）（以下统称《问题解答》），就审计法定职责权限范围、投资审计“三个转变”、杜绝“以审代结”等方面作出了要求及规范做法。

4.审计署办公厅于2019年10月18日印发《审计署办公厅关于进一步严格规范投资审计工作的通知》（审办投发〔2019〕95号），针对仍然存在变相强制规定或要求“以审代结”，甚至以未完成审计为由拖延支付工程款，影响工程建设和企业利益，也影响地方政府和审计机关的公信力等问题，提出各级审计机关要围绕中心、服务大局，依法履行审计监督职责，进一步厘清建设单位的管理责任和国家审计的监督责任，不得强制或变相强制要求以国家审计结果作为工程结算依据等意见。

（三）省、市修改情况

安徽省人民政府于2017年9月1日发布省政府令第277号，对《安徽省政府投资建设项目审计监督办法》进行修改。六安市人民政府以六政秘〔2018〕25号文发布修改后的《六安市政府投资建设项目审计监督办法》，自2018年1月30日施行。我县文件中依然要求总投资额在50万元（含50万元）以上的县政府投资建设项目，均列入县审计机关审计管理项目，存在“以审代结”现象。

（四）各级审计机关调研、督导我县整改情况

1.2019年9月25日至9月26日，审计署投资审计司副司长吴旭东来金寨调研投资审计转型情况。明确指出金寨政府投资审计工作体量过大，存在较高风险，应尽快向县委、县政府做好解释、汇报工作，促使《意见》和《问题解答》工作要求落地见效。

2.2019年12月18日至12月19日，省审计厅投资审计处处长徐向东来金寨开展规范投资审计工作专项清理检查调研、督导工作。明确指出审计机关必须坚持依法审计，履行审计监督职责，回归监督本位,杜绝“以审代结”。

3.2020年6月15日至6月16日，省审计厅投资审计处副处长白宏葵来金寨开展投资审计不规范问题专项整治、督导工作。指出政府投资审计在制度上不能有漏洞，工作上切勿“凡投必审”、“以审代结”。

4.2020年12月7日，就审计署南京特派办指出我省投资审计转型不彻底问题，市审计局对县审计局进行了约谈，要求立即整改。

（五）现实的需要

一是人少事多难应付。2017年以来，审计局共审计50万元以上政府投资项目4812个，审计规模135.94亿元，审定金额127.35亿元，审减8.59亿元，审减率6.32%。2020年度，共审计50万元以上政府投资项目1394个，送审金额55.47亿元，审定金额52.61亿元，审减2.86亿元，审减率5.16%。审计规模为全市其他县区审计项目数之和的二倍以上。然而，局编制23人，在岗19人，编制和在岗人数远低于周边除叶集外的所有县区，如霍山编制30人，在岗27人。近年来，金安、裕安区已将工程价款结算审计工作移交区财政局实施。霍山、叶集等县区投资审计中心升格为副科级。

二是审计质效难保证。由于送审项目众多，人力和精力又有限，对协审机构缺乏抽查复核和考核评价，不排除极少数协审机构审计把关不严，审减率低，或恶意降低审计价，以获取更多的审减额收费，造成施工方甚至建设方的不满。审计局承担较大风险，降低了审计监督的权威性与公信力，影响了审计机关整体形象。

三是监管责任难落实。作为政府投资项目的建设方，理应承担对项目的规划设计、清单编制、变更签证、竣工验收等一系列工作的监督管理责任。但是，部分建设方以“凡投必审”、“以审代结”为借口，将一些无图纸无清单等不具备审计条件，甚至要求验收，也以审计为依据，淡化了自身的监管责任。

二、起草依据

综上所述，根据《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》《安徽省政府投资建设项目审计监督办法》（省政府令第277号）《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）等法律、法规、规章，结合我县实际，起草了《金寨县政府投资建设项目审计监督办法》。

三、起草原则

（一）坚持依法审计，认真履行审计监督职责

明确建设单位的管理责任和国家审计的监督责任，严格按照审计法定权限行使监督权，坚持“法无授权不可为，法定职责必须为”，不再搞“凡投必审”、“以审代结”。对工程结算审计实行审计结果登记，审计局不再出具审计报告。实施对重大项目的跟踪审计和审结项目的复审工作，进一步提高监督质量，降低资金风险。

（二）加强审计监管，提高资金投资效益

金寨县是革命老区，也是山区县、库区县，上级扶持力度大、专项资金多，县委、县政府对项目资金的监管一以贯之特别严格。为强化项目管理，防范资金风险，提高投资效益，通过重新招标方式建立统一的协审诚信企业名单，各单位从协审诚信企业名单中选定中介机构开展工程结算审计工作，县审计局采取抽查复审的方式进行审计质量监管。

四、相关单位建议

县审计局于2020年1月8日召开金寨县政府投资建设项目审计工作征求意见座谈会，邀请了南溪镇、燕子河镇、油坊店乡等5个乡镇，县财政局、住建局、公管局等6个县直单位分管负责人及4家协审中介机构法人参与讨论《金寨县政府投资建设项目审计监督办法》草案并提出宝贵意见建议。

各县直单位分管负责人就文件出台的方式，需要回避“建库”等当下敏感性话题以及对县重点工程项目协审服务库的建立方式，项目类型的划分标准，协审机构的选择，审计费用支付方式等方面提出了明确的意见建议。

各乡镇负责人在认真听取方案讲解后，考虑到乡镇项目数量多，投资规模小，审计时限要求严，项目管理相对欠规范等实际情况。对乡镇财政涉农项目协审服务库的规模，乡镇划片区审计管理的方式方法，协审机构的竞争性选择、审计时限要求以及在协审机构考核管理、动态调整等方面给出了切实可行的做法指导。  

各协审机构代表结合自身实际工作实践，提出方案中应当进一步明确审计费用的结算方式和支付标准，对客观原因难以及时审结项目的解决办法，以及加强对协审机构考核结果的运用。

五、起草内容

1.第一条 为进一步加强政府投资建设项目的审计监督，规范政府投资建设项目管理，提高投资项目效益，根据《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》《安徽省政府投资建设项目审计监督办法》（省政府令第277号）等法律、法规、规章，结合我县实际，制定本办法。”依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第一条 为进一步加强政府投资建设项目的审计监督，规范政府投资建设项目管理，提高投资项目效益，根据《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》《安徽省政府投资建设项目审计监督办法》（省政府令第277号）等法律、法规、规章，结合本市实际，特制定本办法。”

2.第二条 本县行政区域内政府投资建设项目，以及与政府投资建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购等单位的财务收支，依法接受审计监督。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第二条 本市行政区域内政府投资建设项目，以及与政府投资建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购等单位的财务收支，应当依法接受审计监督。”

3.第三条 本办法所称政府投资建设项目，包括下列基本建设和技术改造项目：（一）财政预算资金、政府专项建设资金（基金）、政府债务资金以及其他财政性资金占概算总投资比例50%以上的建设项目，或者占概算总投资比例不足50%但政府拥有控制权的建设项目；（二）法律、法规、规章和县政府规定的其他政府投资建设项目。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第三条 本办法所称政府投资建设项目，包括下列基本建设项目和技术改造项目：（一）财政预算资金、政府专项建设资金（基金）、政府债务资金以及其他财政性资金占概算总投资比例50%以上的建设项目，或者占概算总投资比例不足50%但政府拥有控制权的建设项目；（二）法律、法规、规章和县级以上人民政府规定的其它政府投资建设项目。”

4.第四条 审计机关应当对政府投资建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项目竣工决算，依法进行审计监督。对财政性资金投入较大或者关系国计民生的政府投资建设项目，审计机关可以对建设项目前期准备、建设实施、竣工使用等全过程进行跟踪审计。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“审计机关应当对政府投资建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项目竣工决算，依法进行审计监督。对财政性资金投入较大或者涉及公共利益和民生的政府投资建设项目，审计机关可以对建设项目前期准备、建设实施、竣工使用等全过程进行跟踪审计。”

5.第五条 县政府有关部门应当在各自职责范围内，协助审计机关依法做好政府投资建设项目的审计监督工作。政府投资建设项目的建设单位及其主管部门应当加强对本单位本系统政府投资建设项目的内部审计。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第二十条 县级以上地方人民政府有关部门应当在各自职责范围内，协助审计机关依法做好政府投资建设项目的审计监督工作。政府投资建设项目的建设单位及其主管部门应当加强对本单位或者本系统政府投资建设项目的内部审计。”

6.第六条 审计机关履行政府投资建设项目审计监督职责所必需的人员和经费，县政府予以保障。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第六条 审计机关履行政府投资建设项目审计监督职责所必需的人员和经费，由本级人民政府予以保证。”

7.第七条 审计机关应当根据法律、法规和规章的规定，按照县政府和上级审计机关的要求，确定年度政府投资建设项目审计工作重点，编制年度审计项目计划，并抄送县发展改革、财政等部门。审计机关编制政府投资建设项目年度审计项目计划，应当征求县发展改革、财政等部门意见。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第七条 审计机关应当根据法律、法规和规章的规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定年度政府投资建设项目审计工作重点，编制年度审计项目计划，并抄送本级人民政府发展改革、财政等部门。审计机关编制政府投资建设项目年度审计项目计划，应当征求本级人民政府发展改革、财政等部门意见。”

8.第八条 政府投资建设项目按照投资规模大小进行分工审计监管。对政府投资建设项目总投资额较大的项目，以县委、县政府交办的方式，交由审计机关开展审计监督工作。总投资额较小的项目由建设单位采取摇号、谈判等竞争择优方式，从协审诚信企业名单中选定中介机构开展工程价款结算审计工作，并将出具的结果文件抄送审计机关登记，审计机关有权对该社会中介机构出具的审计结果进行抽查复审。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第十四条 政府投资建设项目按照投资规模大小进行分工审计管辖。本级政府投资建设项目总投资额较大的项目列入审计机关管理。总投资额较小的项目可以由建设单位委托具有法定资质的社会中介机构实施审计，审计机关有权对该社会中介机构出具的审计结果进行核查。”

9.第九条 审计机关应当对政府投资建设项目下列事项的真实性、合法性和效益性进行审计监督：（一）建设程序执行情况；（二）项目法人、招标投标、勘察设计、合同管理和工程监理等建设管理制度执行情况；（三）建设项目概预算执行和工程变更情况；（四）征地、拆迁费用管理及使用情况；（五）建设资金的筹集与使用、建设成本和其他财务收支情况；（六）工程价款结算、支付以及工程造价控制情况；（七）设备和材料的采购、保管和使用情况；（八）竣工决算报表的编制、交付使用资产情况；（九）工程质量管理情况；（十）经济、社会、环境等投资效益情况；（十一）项目各项税费计缴情况；（十二）法律、法规和规章规定需要审计的其他事项。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第九条 审计机关应当对政府投资建设项目下列事项的真实性、合法性和效益性进行审计监督：（一）建设程序执行情况；（二）项目法人、招标投标、勘察设计、合同管理、工程监理等建设管理制度执行情况；（三）建设项目概预算执行和工程变更情况；（四）征地、拆迁费用管理及使用情况；（五）建设资金的筹集与使用、建设成本和其他财务收支情况；（六）工程价款结算、支付以及工程造价控制情况；（七）设备和材料的采购、保管和使用情况；（八）竣工决算报表的编制、交付使用资产情况；（九）工程质量管理情况；（十）经济、社会、环境等投资效益情况；（十一）项目各项税费计缴情况；（十二）法律、法规和规章规定需要审计的其他事项。”

10.第十条 审计机关可以对下列与政府投资建设项目有关的重要事项进行专项审计或者审计调查：（一）专项建设资金的征集、使用和管理情况；（二）涉及政府宏观调控政策的重要事项；（三）政府指定或者涉及公共利益的其他重要事项。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第十条 审计机关可以对下列与政府投资建设项目有关的重要事项进行专项审计或者审计调查：（一）专项建设资金的征集、使用和管理情况；（二）涉及政府宏观调控政策的重要事项；（三）政府指定或者涉及公共利益的其他重要事项。”

11.第十一条 审计机关对政府投资建设项目及与政府投资建设项目有关的重要事项实施审计或者审计调查，具有下列权限：（一）要求被审计单位提供相关文件资料、财务资料和电子数据等资料；（二）检查被审计单位的有关文件资料、财务资料、合同、概（预）算、工程结算、竣工决算、工程监理资料和电子数据等资料；（三）就审计事项的有关问题向相关单位和个人调查取证；（四）法律、法规和规章规定的其他权限。与政府投资建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购等单位，应当按照审计机关的要求提供有关资料，并对提供资料的真实性、完整性负责。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第十一条  审计机关对政府投资建设项目及与政府投资建设项目有关的重要事项实施审计或者审计调查，具有下列权限：（一）要求被审计单位提供相关文件资料、财务资料、电子数据等资料；（二）检查被审计单位的有关文件资料、财务资料、合同、概（预）算、工程结算、竣工决算、工程监理资料、电子数据等资料；（三）就审计事项的有关问题向相关单位和个人调查取证；（四）法律、法规和规章规定的其他权限。与政府投资建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购等单位，应当按照审计机关的要求提供有关资料，并对提供资料的真实性、完整性负责。”

12.第十二条 审计机关根据需要，可以委托具有法定资质的社会中介机构或者聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作。审计机关应当加强对委托的社会中介机构和聘请的相关人员的指导、监督，并对审计结果的真实性、合法性负责。审计机关委托社会中介机构参加政府投资建设项目审计工作，应当采取招标等公平竞争方式。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第十二条 审计机关根据需要，可以委托具有法定资质的社会中介机构或者聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作。审计机关应当加强对委托的社会中介机构和聘请的相关人员的指导、监督，并对审计结果的真实性、合法性负责。审计机关委托社会中介机构参加政府投资建设项目审计工作，应当采取招标等公平竞争方式。”

13.第十三条  政府投资建设项目的建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据。落实建设单位的管理责任和审计机关的监督责任，不得强制或变相强制要求以审计机关审计结果作为工程结算依据。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第十三条 政府投资建设项目的建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据。”与《审计署办公厅关于进一步严格规范投资审计工作的通知》（审办投发〔2019〕95号） “进一步厘清建设单位的管理责任和国家审计的监督责任，不得强制或变相强制要求以国家审计结果作为工程结算依据。”

14.第十四条 财政部门对政府投资建设项目进行投资评审的，应当在投资评审结束后，将评审结论抄送审计机关。

审计机关进行政府投资建设项目审计，可以利用财政部门对政府投资建设项目作出的投资评审结论。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第十五条 财政部门对政府投资建设项目进行投资评审的，应当在投资评审结束后，将评审结论抄送审计机关。审计机关进行政府投资建设项目审计，可以利用财政部门对政府投资建设项目作出的投资评审结论。”

15.第十五条 审计机关（含中介机构）应当根据政府投资建设项目的规模确定审计期限，审计期限不得超过3个月。因特殊情况，经审计机关负责人批准，可以适当延长，延长期限最长不得超过2个月。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第十六条 审计机关应当根据政府投资建设项目的规模确定审计期限，审计期限不得超过3个月。因特殊情况，经审计机关负责人批准，可以适当延长，延长期限最长不得超过2个月。”

16.第十六条 审计机关应当及时向县政府报告政府投资建设项目审计结果，并抄送县发展改革、财政等有关部门。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第十七条 审计机关应当及时向本级人民政府报告政府投资建设项目审计结果，并抄送本级人民政府发展改革、财政等有关部门。”

17.第十七条 政府投资建设项目审计结果经县政府批准后，依法向社会公布。审计机关公布审计结果，应当保守国家秘密和被审计单位的商业秘密。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第十八条 政府投资建设项目审计结果经本级人民政府批准后，依法向社会公布。审计机关公布审计结果，应当保守国家秘密和被审计单位的商业秘密。”

18.第十八条 被审计单位及其有关人员在政府投资建设项目中有违法违规行为，属于审计机关处理、处罚职权范围内的，由审计机关依照法律、法规和规章的规定处理、处罚，并建议有关部门对有关责任人给予行政处分；对不属于审计机关处理、处罚职权范围内的，移送有关部门处理、处罚，有关部门应当依法及时作出处理、处罚，并将处理、处罚结果书面通知审计机关；构成犯罪的，移送司法机关依法追究法律责任。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第十九条 被审计单位及其有关人员在政府投资建设项目中有违法违规行为，属于审计机关处理、处罚职权范围内的，由审计机关依照法律、法规和规章的规定处理、处罚，并建议有关部门对有关责任人给予行政处分；对不属于审计机关处理、处罚职权范围内的，移送有关部门处理、处罚，有关部门应当依法及时作出处理、处罚，并将处理、处罚结果书面通知审计机关。构成犯罪的，依法移送司法机关追究法律责任。”

19.第十九条 被审计单位违反本办法规定，未按照要求提供有关资料，或者提供的资料不真实、不完整的，由审计机关责令改正、通报批评；拒不改正的，依法追究法律责任。因勘察、设计、监理、招标代理等单位的过错而造成项目重大预、决算失控和投资损失的，审计机关应责成建设单位或者项目法人依据合同约定追究赔偿责任。涉及违纪违法的，移送相关行政主管部门或司法部门依法追究有关单位和个人的责任，并将结果报告县政府。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第二十条 被审计单位违反本办法规定，未按照要求提供有关资料，或者提供的资料不真实、不完整的，由审计机关责令改正、通报批评；拒不改正的，依法追究法律责任。因勘察、设计、监理、招标代理等单位的过错而造成项目重大预、决算失控和投资损失的，审计机关应责成建设单位或者项目法人依据合同约定追究赔偿责任。涉及违纪违法的，移送相关行政主管部门或司法部门依法追究有关单位和个人的责任，并将结果报告本级人民政府。”

20.第二十条 建设单位违反有关规定，在政府投资建设项目工程结算中多计工程价款的，由审计机关责令据实调整。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第二十一条 建设单位违反有关规定，在政府投资建设项目工程结算中多计工程价款的，由审计机关责令据实调整。”

21.第二十一条 审计机关委托的社会中介机构或者聘请的相关人员在政府投资建设项目审计中有违法行为的，审计机关应当及时停止其承担的工作，依法追究法律责任。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第二十二条 审计机关委托的社会中介机构或者聘请的相关人员在政府投资建设项目审计中有违法行为的，审计机关应当及时停止其承担的工作，依法追究法律责任。”

22.第二十二条 审计机关核查社会中介机构出具的相关审计报告时，发现社会中介机构存在违反法律、法规或者执业准则等情况的，应当移送有关主管机关依法追究责任。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第二十三条 审计机关核查社会中介机构出具的相关审计报告时，发现社会中介机构存在违反法律、法规或者执业准则等情况的，应当移送相关行政主管机关依法处理。”

23.第二十三条 审计机关工作人员有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）弄虚作假、出具虚假审计报告的；（二）隐瞒被审计单位和建设项目存在的违反国家财经法规行为的；（三）明知与被审计单位或者审计事项有利害关系而不主动回避，并造成严重后果的；（四）泄露国家秘密或者被审计单位商业秘密的；（五）滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的；（六）有其他违法违规行为的。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第二十四条 审计机关工作人员有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）弄虚作假、出具虚假审计报告的；（二）隐瞒被审计单位和建设项目存在的违反国家财经法规行为的；（三）明知与被审计单位或者审计事项有利害关系而不主动回避，并造成严重后果的；（四）泄露国家秘密或者被审计单位商业秘密的；（五）滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的；（六）有其他违法行为的。”

24.第二十四条 审计机关对国有资产占控股或者主导地位的企业、事业单位和社会团体投资建设项目的审计，参照本办法执行。依据：《六安市政府投资建设项目审计监督办法》（六政秘〔2018〕25号）“第二十五条 审计机关对国有资产占控股或者主导地位的企业、事业单位、社会团体等投资建设项目的审计，参照本办法执行。”

25.第二十五条 本办法自发布之日起施行。以前发布的相关办法中与本办法不一致的，以本办法为准。

26.第二十六条 本办法由县审计局负责解释。

建议本修改文件报县政府常委会审议通过后，以政府办文件印发。